Nowelizacja budżetu na rok 2009: konieczna, ale niepewna

Zapowiedź zwiększenia deficytu w tegorocznym budżecie państwa do poziomu 27,2 mld zł jest krokiem oczekiwanym i koniecznym w obecnej sytuacji gospodarczej. Skala i dynamika światowego kryzysu gospodarczego okazała się większa niż wcześniejsze prognozy instytucji krajowych i zagranicznych. Nie pozostało to niestety bez negatywnego wpływu na sytuację bieżącą i perspektywy dla polskiej gospodarki, co znalazło odzwierciedlenie w pogorszeniu się sytuacji budżetu państwa, przede wszystkim po stronie dochodowej. Wcześniejsze deklaracje rządu o utrzymaniu dotychczas zakładanego deficytu (18,2 mld zł) okazały się nierealne.

W sprawach dotyczących finansów bardzo ważna jest przejrzystość i wiarygodność. Konieczna jest również odpowiednia ostrożność i konserwatyzm w planowaniu budżetowym. Łączne spełnienie tych warunków decyduje o reakcji rynku na podejmowane decyzje. W przypadku obecnej nowelizacji jest szansa, że wzrost deficytu o 9 mld zł zostanie dobrze przyjęty przez rynek. Za pozytywny sygnał należy również uznać zapowiedź, że w tym roku nie dojdzie do podwyżki podatków ani składki rentowej.


Założenia makroekonomiczne

Pomimo relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej Polski w I kw. 2009 r. na tle krajów UE, perspektywy wzrostu gospodarczego w roku bieżącym są dużo gorsze niż zakładano na przełomie 2008/2009. Przewidywane jest obniżenie tempa wzrostu PKB w 2009 r. do 0,2 proc. Ma to być związane z oczekiwanym osłabieniem aktywności inwestycyjnej sektora prywatnego oraz spadkiem eksportu (chociaż przy prawdopodobnym dodatnim wkładzie eksportu netto we wzrost PKB). Wzrost gospodarczy będzie podtrzymywany przez konsumpcję sektora prywatnego, inwestycje publiczne oraz poprawę salda wymiany handlowej z zagranicą.

Rząd zakłada, że spadek dynamiki konsumpcji gospodarstw domowych będzie ograniczony, m.in. z powodu przejściowego przyspieszenia tempa wzrostu realnych dochodów do dyspozycji ludności (w związku ze zmianą skali podatkowej PIT oraz waloryzacją rent i emerytur). W konsekwencji przewiduje się, że realny wzrost spożycia prywatnego w 2009 r. wyniesie 2,1 proc. (wobec wzrostu o 5,4 proc. w 2008 r.). Równocześnie prognozowane jest ujemne (na poziomie –1,9 proc.) tempo wzrostu nakładów brutto na środki trwałe w całej gospodarce, co przyczyni się do obniżenia popytu krajowego w 2009 r. realnie o 0,7 proc. Efektem tego będzie jednak zmniejszenie nierównowagi zewnętrznej Polski, wynikające zarówno ze zmiany struktury popytu na mniej importochłonną, jak również z poprawy „terms of trade” oraz deprecjacji złotego.

Po uwzględnieniu powyższych prognoz, deficyt budżetu centralnego w 2009 r. wyniesie 27,2 mld zł, dochody zaplanowane zostały na poziomie 272,9 mld zł, zaś wydatki nie przekroczą 300,1 mld zł.

Należy uznać, że proponowana korekta tych wielkości w stosunku do kwot zaplanowanych w ustawie budżetowej na 2009 r. jest bliska realistycznej, ale może również okazać się optymistyczna. Chociażby w sytuacji ujemnego tempa wzrostu PKB, czego nie można całkowicie wykluczyć. Generalnie budżet nie musi mieć dużych rezerw po stronie wydatkowej, gdyż sprzyja to dyscyplinowaniu dysponentów środków budżetowych, ale powinien mieć pewne rezerwy po stronie dochodów. A tych trudno doszukać się w projektowanej nowelizacji ustawy budżetowej.

Z projektu nowelizacji budżetu wynika, że ubytek dochodów podatkowych i niepodatkowych, szacowany jeszcze pod koniec czerwca na 37 mld zł, będzie jednak większy i osiągnie 38,3 mld zł. Nadal nie mamy też odpowiedzi na kluczowe pytanie o deficyt całego sektora finansów publicznych. Projekt nowelizacji ustawy zakłada jedynie, że przyrost zadłużenia na koniec 2009 r. z tytułu zaciągniętych i spłaconych kredytów lub pożyczek oraz emisji i spłaty skarbowych papierów wartościowych nie może przekroczyć kwoty 80 mld zł. Pośrednio stanowi to potwierdzenie, że rząd nie odrzuca prognozy KE w zakresie wzrostu deficytu sektora w br. do poziomu 6,6 proc. PKB.

Taki scenariusz oznacza, że budżet musiałby pożyczyć więcej pieniędzy, niż dotąd planowano. W ustawie ciągle jeszcze obowiązującej potrzeby pożyczkowe brutto budżetu państwa były zapisane na poziomie 154,8 mld zł. Aktualna prognoza wskazuje, że będzie to blisko 163,2 mld zł. Trzeba również dodać, że ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania ulegnie zwiększeniu o 3,6 mld zł, zaś ujemne saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE spadnie do 1,8 mld zł z planowanych wcześniej 3,7 mld zł. Łącznie ze zwiększonym o 9 mld zł deficytem oznacza to, że w sumie budżet państwa będzie musiał znaleźć środki na sfinansowanie niedoborów na kwotę 48,5 mld zł (wobec pierwotnej kwoty 37,8 mld zł, co oznacza wzrost o 10,7 mld zł).

W powyższym kontekście należy wskazać, że nawet przy założeniu deficytu całego sektora finansów publicznych na poziomie 6 proc. PKB (a więc poniżej prognozy KE), dług publiczny wzrośnie w 2009 r. do ok. 680 mld zł, a więc do ok. 52 proc. PKB, z perspektywą przekroczenia progu sanacyjnego 55 proc. PKB już w roku 2010. W tej sytuacji nakazem chwili staje się skuteczne przeciwdziałanie wzrostowi kosztów obsługi długu publicznego, które zależą od trzech dość niepewnych parametrów: rentowności skarbowych papierów wartościowych, kursu złotego oraz przychodów z prywatyzacji.


Dochody

Zgodnie z projektem nowelizacji, ubytek dochodów budżetu państwa w 2009 r. w stosunku do kwoty wcześniej zaplanowanej ma wynieść 30,1 mld zł. Spodziewane w 2009 r. spowolnienie wzrostu gospodarczego w największym stopniu wpłynie negatywnie na dochody podatkowe, które łącznie zmniejszą się o 46,6 mld zł. Największe różnice wystąpią w podatku VAT (spadek o 24,6 mld zł) oraz CIT (spadek o 10,1 mld zł). Mniejsze spadki spodziewane są  w podatku PIT (5,9 mld zł) oraz w podatku akcyzowym (6,2 mld zł).

Z kolei dochody niepodatkowe są przewidywane na poziomie wyższym o 8,3 mld zł niż zapisano w ustawie budżetowej. Jest to m.in. rezultat większych niż planowano (o 5,3 mld zł) wpływów z tytułu dywidend wypłacanych przez spółki z udziałem Skarbu Państwa oraz dodatkowych wpływów (2,5 mld zł) z tytułu dodatnich różnic kursowych związanych z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej. Według założeń rządowych można spodziewać się również wyższych (o ok. 0,5 mld zł) dochodów jednostek budżetowych.

Analizując stronę dochodową nowelizowanego budżetu, prognozę podwyższenia wpływów w ramach środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej należy uznać za obarczoną pewnym ryzykiem. Przesłanką dla osiągnięcia dodatkowych dochodów jest przewidywanie tendencji aprecjacyjnej kursu złotego w stosunku do euro. Według uzasadnienia do nowelizacji ustawy budżetowej, w latach 2007-2009 napłynęło do Polski ponad 6 mld euro z tytułu zaliczek i refundacji wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na lata 2007-2013. Środki te częściowo zostały już przewalutowane i przekazane na dochody budżetu państwa. Pozostała część pozostaje na rachunkach Ministerstwa Finansów, które zamierza dokonać ich przewalutowania po obecnym relatywnie wysokim kursie złotego, licząc na to, że gdy w przyszłości przyjdzie je wypłacić na konkretne programy, kurs będzie niższy. A to oznaczałoby wymierne korzyści dla budżetu w postaci dodatkowych dochodów przewidywanych na ok. 8,2 mld zł.

Cała konstrukcja tego pomysłu jest intrygująca, ale trzeba przypomnieć, że teoretycznie wpływy ze środków unijnych powinny w 100 proc. pokrywać się z wydatkami. Ponadto trudno jest precyzyjnie przewidzieć, że różnica kursu złotego do euro w dniach wymiany pozwoli na uzyskanie zakładanych dodatkowych wpływów do budżetu. Z punktu widzenia beneficjentów środków UE pojawia się jeszcze przewrotne pytanie – czy rząd nie będzie zainteresowany ograniczaniem ich wydatkowania w celu podreperowania budżetu? Trzeba również mieć świadomość, że te 8 mld zł z przewalutowania jest również swego rodzaju kredytem, wprawdzie tańszym niż na rynku, ale który rząd będzie musiał spłacić w następnych latach.


Finansowanie deficytu

Zgodnie z projektem nowelizacji, w 2009 r. deficyt budżetu państwa wyniesie 27,2 mld zł, ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania - 19,5 mld zł, zaś ujemne saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE – 1,8 mld zł. Powyższe potrzeby pożyczkowe państwa (48,5 mld zł) zostaną pokryte w ramach finansowania krajowego, które szacowane jest w wysokości 39,9 mld zł  (wzrost o 7,7 mld zł w stosunku do obecnej ustawy) oraz poprzez finansowanie zagraniczne szacowane na poziomie 8,6 mld zł (wzrost o 3 mld zł). Sytuacja ta stwarza zagrożenie, że zainteresowane podmioty (przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe) mogą doświadczyć dodatkowych trudności w dostępie do kredytów.


Wydatki

W projekcie nowelizacji budżetu państwa nowy limit wydatków został ustalony na poziomie 300,1 mld zł. Oznacza to, że łączna kwota postulowanych ograniczeń wydatków w poszczególnych częściach budżetu wynosi 21,1 mld zł, w tym 10,6 mld zł w rezerwach celowych. W ramach ograniczeń kwota 9,7 mld zł związana jest z przeniesieniem obowiązku sfinansowania wydatków na infrastrukturę drogową z budżetu państwa na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego. W tym celu konieczna jest nowelizacja ustawy o KFD, co pozwoli na realizację wydatków na budowę dróg poprzez zaciąganie kredytów przez Bank Gospodarstwa Krajowego w międzynarodowych instytucjach finansowych, a także poprzez emisję obligacji. Kredyty byłyby spłacone po zakończeniu inwestycji ze środków pozyskanych z UE.

Oprócz ograniczeń w rezerwach celowych, największe wartościowo zmniejszenie wydatków dotyczy następujących części budżetu:  (39) transport – w kwocie 3 mld zł, (79) obsługa długu krajowego –2,1 mld zł, (85) budżety wojewodów ogółem – 1,1 mld zł, (42) sprawy wewnętrzne – 1 mld zł, (28)nauka – 0,6 mld zł oraz (73) ZUS – 0,5 mld zł.

Nowelizacja konsumuje oszczędności, które rząd znalazł na początku roku. W ramach zmniejszenia rezerw celowych największe cięcie dotknęło rezerwy na wydatki związane z programami unijnymi (z 23,4 mld zł na 16,4 mld zł). W części decyzja ta dotyczy niestety wydatków inwestycyjnych, co nie rokuje dobrze prognozowanej dynamice wzrostu PKB. Uwagę zwraca praktyczna likwidacja rezerwy solidarności społecznej, którą miała być jednym z filarów walki z kryzysem. Po nowelizacji z 1,14 mld zł w rezerwie zostanie 1 mln zł. W tym kontekście mało przekonywujące jest wyjaśnienie ministra finansów, że jak dotąd po stronie społecznej kryzys uderzył w dużo mniejszym stopniu, niż oczekiwano. Drugi kontrowersyjny pomysł to radykalne obniżenie (z 1,4 mld zł do 65 mln zł) rezerwy na wzrost dotacji do świadczeń rodzinnych, w tym z funduszu alimentacyjnego. Również i w tym przypadku wyjaśnienie ministra nie do końca przekonuje.

Inne dyskusyjne oszczędności dotyczą zmniejszenia dotacji do FUS o ponad 0,5 mld zł. Już pierwsza ustawa zmniejszyła tę dotację o 2 mld zł w stosunku do ubiegłego roku. Wobec dużej różnicy między wzrostem wydatków FUS a zwiększeniem jego dochodów, ewidentna staje konieczność zaciągania pożyczek na bieżące pokrycie świadczeń emerytalno-rentowych, co stwarza kolejną (po rozwiązaniach dotyczących KFD) fikcję trzymania w ryzach deficytu budżetowego. Rząd chce również zaoszczędzić ponad 600 mln zł na nauce, która miała być jednym z priorytetów rozwojowych. Podobnie za kontrowersyjne należy uznać zmniejszenie o ponad 1 mld zł wydatków na funkcjonowanie służb policyjnych i ratowniczych. Oceny tej nie jest w stanie zmienić przesunięcie realizacji programu modernizacji tych służb na lata 2010-2011, kiedy to (zwłaszcza w 2010 r.) sytuacja budżetu państwa może być jeszcze trudniejsza niż obecnie.

Mniej sporne będą prawdopodobnie oszczędności na obsłudze długu krajowego (2,1 mld zł). Resort finansów znalazł też prawie 1,1 mld zł w budżetach wojewodów. Większość z tej kwoty – ponad 970 mln zł – to zmniejszenie wydatków bieżących, głównie w części dotyczącej pomocy społecznej . Dobrze się stało, że w budżetach wojewodów zmianie nie uległa wysokość oraz podział środków na finansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej.


Podsumowanie

Analizując projekt nowelizacji budżetu państwa na 2009 r. należy zwrócić uwagę na kilka spraw. Po pierwsze – wybór momentu nowelizacji trzeba uznać za właściwy. Gdyby zwiększyć deficyt tak, jak proponowano na początku roku, dzisiaj bylibyśmy w sytuacji o wiele trudniejszej, z bliską perspektywą deficytu sektora na poziomie 8 proc. PKB. Po drugie – nowela spełnia wymogi ostrożności i konserwatyzmu w planowaniu budżetowym. Po trzecie – błędne byłoby zwiększenie wydatków na wzór  zachodnioeuropejski (znaczny wzrost deficytu) wobec niskiej efektywności naszych finansów publicznych. Po czwarte – projekcja dochodów wydaje się realistyczna, o ile nie doświadczymy żadnych dodatkowych szoków zewnętrznych. Wystąpienie tych ostatnich mogłoby niestety oznaczać konieczność kolejnej nowelizacji jeszcze w tym roku. I wreszcie, po piąte – na nowelizację trzeba spojrzeć przez pryzmat nałożonej ostatnio na Polskę przez KE procedury nadmiernego deficytu. Projekt nowelizacji wydaje się tego faktu nie dostrzegać.

Rząd utrzymuje, że dodatkowe oszczędności (3 mld zł w budżetach resortów) oraz zwiększone wpływy z dywidend spółek SP (5,3 mld zł) wystarczą (łącznie ze zwiększonym o 9 mld zł deficytem) na pokrycie niedoborów dochodów podatkowych, szacowanych obecnie na 46,6 mld zł. Ale to zbilansowanie ma miejsce w wyniku kilku bardzo daleko idących zabiegów.

W szczególności niepokoi proponowane zmniejszenie dotacji do FUS, pomimo tego, że w pierwszym półroczu br. wydatki ZUS wzrosły o blisko 10 pp. szybciej niż dochody. Także niepokojąca jest propozycja (vide program wieloletni nr 17) drastycznego zmniejszenia finansowania z budżetu państwa w 2009 r. programu budowy dróg krajowych o 23,5 mld zł, do poziomu 7,8 mld zł. Nowelizacja zakłada zmniejszenie kosztów obsługi długu publicznego w porównaniu z ubiegłym rokiem, pomimo tego, że w pierwszych 5-ciu miesiącach br. miał miejsce duży wzrost wydatków na ten cel. Wreszcie wątpliwości budzi potraktowanie przyrostu środków z UE z racji zmian kursowych jako dochodów budżetu państwa.

W sumie te zabiegi oznaczają ograniczenie przyrostu deficytu budżetu państwa kosztem wyniku pozostałych części sektora. W tej sytuacji istotną informacją o stanie finansów publicznych byłby planowany deficyt całego sektora finansów publicznych liczony według kryteriów UE. Tej informacji oczekujemy od premiera i ministra finansów.

Autorzy:
prof. Stanisław Gomułka, główny ekonomista BCC, tel. 0 609 556 506, stanislaw.gomulka@bcc.org.pl
Janusz Zieliński, ekspert ekonomiczny BCC, tel. 0 22 58 26 115, janusz.zielinski@bcc.org.pl

Źródło: Business Centre Club